新一轮地改在深圳终于走出了关键的一步。
2013年12月20日，深圳第一块原农村集体用地上市拍卖成功。这块约1.46万平方米的工业用地，位于深圳市宝安区福永街道凤凰社区，目前被用作临时停车场。
深圳市方格精密器件有限公司以底价1.16亿元竞得这块土地。土地收益的70%归政府，30%归村集体凤凰社区股份有限公司所有。
在交易金额动辄高达百亿元的土地转让市场中，这笔“微不足道”的土地交易却吸引了社会各方的目光，更成为深圳国土管理部门几乎每一个人的关注焦点。
曾任基层国土管理部门负责人的陈明对南方周末记者说，深圳从2009年开始研究相关制度改革，到2012年被纳入土地管理制度改革综合试点，再到2013年年初推出“1+6文件”，“为了这一天，我们已经等了近3年。现在就等着看凤凰这个试点的实施效果了”。
而 在深圳市规划国土委（简称规土委）2013年12月10日给南方周末记者的书面回复中则强调指出，作为“首块原农村集体经济组织工业用地公开入市”，将采 取“利益共享”原则，通过“产业落地”成功盘活历史遗留用地，改变过去社区以地建厂、以房收租、粗放经营和效益低下的模式，有利于实现社区经济转型。
在中国，农村集体土地想要入市，必须先经过征地补偿后收归国有，才可以走招拍挂或协议出让的土地转让流程。
作 为中国最早开始土地市场化改革的城市，深圳虽然早在1992年和2004年两次国有化过程中，已将城市土地名义上全部转为国有，但由于原农村集体组织的存 续经营，及“集体土地所有制”本身所固有的权益不清、管理缺位等原因，仍有大量土地处于“政府收不回、集体用不了”的灰色地带。
这些沉睡的土地在深圳数量惊人。2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，深圳原农村集体经济组织实质占用的“非法用地”约为300平方公里，占全市建设用地的三分之一。
解决这一“历史遗留问题”的两大关键：一是对原农村集体组织看似“非法”但却有着合理性的占用土地权益建立起必要的保障和补偿机制；另一点则在于地方政府自身必须获得完整的城市土地动态规划与处置权。
在 过去多年为了保护“耕地红线”土地管理机制中，城市建设规划权和土地利用指标分属地方和中央政府。这就使得深圳市区内大量早已开发的土地，由于仍然处于中 央“耕地保护指标”内，实际上变成了地方政府和农村集体组织“共同违法”侵占的耕地指标。（参见《南方周末》2012年7月6日报道《深圳土改，难以复制 的试点》）
正是在2012年5月深圳启动的土地管理制度改革综合试点中，深圳市首次拿到了“城市规划”和“土地利用指标”两权合一的“尚方宝剑”，从而得以对城市中“原农村集体组织占地”这一全国性的“城市之痛”展开全面清理与解决。
要读懂深圳过去三十多年的改革史，土地始终是一条至关重要的线索。如今，新一轮地改又将如何改变深圳？
从“卖地建房”到“法定图则”
“人家白花花的几亿港币投进来，提出建成房子后，自己只要30%。把深圳这边的人吓坏了，说这样也行？后来才明白香港就是这个规矩，钱不值钱，地值钱。”
1979年的那个春天，当改革开放的总设计师伸手在南海海滨划下一个圈时，谁也没有想到，当年那个人口仅三十余万人的滨海小城，会在短短30年后变成1500万人的国际化都市。
这场规模空前的城市化进程，正是以土地和住房制度的改革为发端的。
“深圳曾经前后有过两个房管局，第一个房管局成立于1980年代初，它就干了一件事：卖地。”原深圳市住宅局房改处处长孙利平告诉南方周末记者，深圳特区刚刚成立时，土地大把但没钱建房，于是当时的房管局局长骆景星找到了一家香港企业投资。
“人家白花花的几亿港币投进来，提出建成房子后，自己只要30%。把深圳这边的人吓坏了，说这样也行？后来才明白香港就是这个规矩，钱不值钱，地值钱。”
搞明白土地的门道后，房管局把牌子一翻，变成了大名鼎鼎的特发集团（万科当年的控股公司）。但政府的房子还得有人盖、有人管，于是1980年代末成立了第二家房管局（即后来的住宅局），与建设局和国土局一起，成为深圳房地产制度设计与管理的“三驾马车”。
早在1980年代中期，深圳市便已学习香港的房地产市场管理制度，推出了住房制度改革和土地出让制度改革，并在此基础上形成了今天全国性商品房市场的制度基础。
孙 利平表示，当时整个房地产制度改革的“理论基础”，就是邓小平在1980年4月就住宅问题发表的一段谈话：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不 但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到 买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻的地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子， 租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。” “一共两百多个字，就是今天整个中国房地产制度改革的源头”。
在土地和房产出让（售）制度建立起来以后，深圳陆续成立了产权交易所和产权 登记处。据孙利平介绍，由于此前没有房地产权的登记和交易记录，在相关部门成立后，产权人想登记房地产证，需向交易所申请，并由房管局下属的测绘所上门测 量登记后，再由产权登记处发给房屋和土地权属合一的“房地产证”。
“深圳是全国第一家将房屋和土地权属统一发证的城市，这也是跟香港学的。”孙利平说，在农耕社会中，土地比房屋更值钱，因此产权契约大多以地契为主，房地分离。只有在香港这样的现代城市中，房屋价值大大提升，才会出现“房地合一”的房地产证形式。
深圳一步到位地从香港抄来了“房地合一”的产权登记模式和出让制度，并进一步学到了香港在城市规划和土管理方面的另一项基础制度：法定图则。
这一制度是指政府将城市的所有土地都纳入整体规划，同时这一规划受到法律严格保护，任何机构或个人不得违规用地。政府售地亦需严格按照规划，限制其功能用途。
正 是在这一法定图则的制度下，才出现了诸如工业用地、商业用地等功能区分及不同的地价差异。而为了实施“法定图则”制度，政府必须将所有土地纳入自己的管理 范畴。由此而导致了深圳市在1992年对特区内土地的第一次统征——统征之后的土地全属国有土地，因此得以纳入政府的统一规划之中。
但与此同时，这一从香港借鉴而来的土地管理机制，与中国现存的土地和产权基础制度之间，有着关键性的制度差异，因此最终出现了后来深圳乃至全国城市中大量“非法用地”和“小产权房”的现象。
这一制度差异在于，香港的“法定图则”制度，是建立在土地所有权全归政府控制（港英政府租借形式的延续），而私人所有土地产权相对清晰，因此规划图则能够以法定形式覆盖所有土地。
而深圳（包括内地其他城市）则在国有和私有之外，还存在着大量土地产权不完整及不清晰的“集体所有制”土地。
在1990年代初已经完成土地统征的深圳特区内，理论上已经不存在“农村集体用地”，但是由于政府没有足够财力一次性完成所有土地的征地补偿与开发，因此实际上依然是以“边开发边征地”的形式滚动推进。
与此同时，失去了土地的农民与村集体，则以集资建房的形式在原有的宅基地和集体经济用地（征地过程中政府划拨的土地补偿）上盖起了出租屋和招租厂房。
“所谓小产权房就是这么起来的。”孙利平对南方周末记者说，“如果说国家征用是合法剥夺农民土地产权的话，那农民说我们祖祖辈辈的地80%都给你占去了，我自己侵占自己20%行不行？”
实 际上，集体土地权益不清及管理机制混乱的问题，正是过去二十多年中国城市化过程中的“法律和制度空白”。深圳市过去多次试图“依法解决”这一“历史遗留问 题”，要么由于缺乏土地管理变革的法律与制度依托，要么忽视了原村集体和村民权益的制度保障，因此只能一次次暂时缓解矛盾的同时，眼看着“违法用地”的规 模越变越大。
地权之争：关内与关外
“一块地本来已经闲置很多年了，但真有企业要投资开发的时候，突然跳出五六个业主，这个说某书记批示的，那个说某主任有文件，本来200万租金的地，硬能给你开出2000万的价钱来。”
在国有与集体土地权益划分不清的情况下，原本应该覆盖整个特区的城市功能规划，也只能留下一片片难以规划的“空白”。
多年从事城市规划的同济大学深圳建筑研究院总工程师鲁开宏向南方周末记者表示，他就曾在规划设计中遇到过这样的事，“一块地本来已经闲置很多年了，但真有企业要投资开发的时候，突然跳出五六个业主，本来200万租金的地，硬能给你开出2000万的价钱来”。
在孙利平看来，这种事情其实并不罕见，“城市规划管的是土地使用权，但在使用权之外还有转让权、收益权等等诸多权限”。
比 如一块土地，所有权留在村集体，但把使用权给了企业。“可以一边跟村里说，地还是你的，你将来还能收租呀；另一头就告诉企业，你要所有权干嘛，还得补地价 过环评，不如直接交个使用费就行了。”孙利平说，除了这些大的地权之外，还有建筑权、临建权，“规划不是不让搞吗？那我就搞个临时建筑，说是三年，实际上 都用了超过十年了——像山姆会员店那么大的商场，开了那么多年，有几个人知道它是临时建筑？”
如果说在特区内这种“产权分割”是造成土地权益复杂化的主要原因之一的话，那么在特区外，国土管理部门的“法定图则”理念早期遭遇的，则是来自村镇集体组织的激烈抵制。
陈明在1990年代中期便进入国土部门工作，正好赶上了国土部门派驻关外的“首班车”。他亲身体会了当时村镇集体对特区土地管理模式的激烈对抗。“区里的人大代表集体对市国土部门提出质询案，说你这种处理方式就是不行”。
陈明表示，当时国土管理部门的“法定图则”制度在特区内已经推行得比较顺利，因为土地全部国有化了，但到了关外的龙岗、宝安等区县时，国土管理部门忽略了一个关键问题，那就是特区内国有土地的管理模式，怎么跟关外各区原有的农村集体管理制度衔接。
在村镇等基层政府依然面临着GDP等经济发展指标考核的时候，市国土部门把关系经济发展命脉的土地规划和使用权一揽子上收，势必激起基层政府与国土管理部门的对抗。
这 一举动，也让原集体土地的使用管理陷入混乱。“原本村镇集体有自己的规划和报建机制，它会划定一片非农建设用地，由村民报建后形成村落形态。”陈明表示， 在土地规划权上收之后，失去报建审批权力的村镇集体，也失去了规范村民住房建设的有力工具。“既然你村委会都不管报建了，还规划什么呀，我干脆就想在哪儿 盖就在哪儿盖了。”
陈明表示，深圳过去二十多年的高速发展，使得国土管理部门处于疲于奔命的被动应付状态，在将有限的资源与精力集中到重点项目和工业区规划发展之后，几乎没有多余的人手来处理年复一年剧增的各类违建，只能隔几年就以“规划追认”的方式处理一批遗留问题。
在陈明看来，未能形成长期解决机制的制度根源，仍然在于“集体土地所有制”产权归属和管理机制缺位。
陈明认为，问题的症结在于集体土地和资产的所有权确认与管理机制的建立，“我认为这是一个全国性的问题，也是一个从理论层面上还没有真正解决的问题”。
正 是在这个意义上，陈明对凤凰社区的土地改革试点抱着极高的期待。“这是一个通过多赢模式，逐渐巩固和落实土地所有权的尝试。”陈明说，如果这条路走得通， 各级村镇集体就没有必要折腾“小产权房”了，因为房子盖上，“钱一分就完了”；而新的模式则真正关系到一个村镇和社区的“长治久安”。
凤凰社区的此次土地转让，是建立在社区规划的基础上，由“政府搭台”、企业投资所形成的第一宗原农村集体组织占地的市场化流转尝试。
此次深圳土地管理制度综合改革依然坚持“规划先行”。与过去不同的是，此次规划充分利用了深圳土地改革试点中“两权合一”的优势，将原来分散于市区内的分散耕地指标，集中调整到尚未大规模开发且土地条件较好的光明新区，形成了3万亩集中规划改造的大型农场。
与 此同时，在市区内因占用耕地指标而多年身份不明的已开发土地，也得以恢复其合法身份，并通过城市更新的综合规划，大幅提高了原有土地的综合利用效益且功能 日趋完善；对于大量被原农村集体组织占用并用于厂房出租等低效益用途的“城中村”用地，在经过耕地指标调整后，变成了可以合法投入市场流通的规范用地。
在对这部分土地的规划使用方面，政府通过土地整备和建立产业用地供需平台的方式，为原农村集体组织（现社区组织）建立起了一条市场化的土地流转和出让机制。
在这一系列政府职能创新的基础上，建设规划的主体目标悄然从过去政府主导的“城市规划”，转换成了以原村镇组织为主体的“社区规划”。在2012年尝试推出社区规划师制度的基础上，2013年规土委向全市290个社区派出了281名专业干部作为社区规划师。
