——河南省农村土地流转的现状调查及政策建议
为全面深入了解河南省农村土地流转的现状，2014年4月—7月，河南省人大组织部分省辖市人大常委会及统计、农业等有关部门组成调研组，在全省开展了专题调研。调研采取问卷调查与委托调查相结合的方式进行。问卷调查由省统计局在全省18个省辖市40个县（市、区）的600个农户中进行，委托调查在开封、焦作、许昌、驻马店等地进行。
土地流转现状特点
近年来，随着河南省新型工业化、城镇化的大力推进和产业集聚区的快速发展，大量的农村劳动力转向二、三产业，土地流转速度逐步加快。截至2013年底，全省农村土地流转面积已达3216万亩，占家庭承包耕地面积的33%。从调研情况看，目前河南省土地流转主要呈现以下特点：
（一）流转面积快速增加。600个农户中，有379个农户的家庭承包耕地进行了流转，占被调查农户的63.2%，2010年～2014年4年间土地流转面积占比增加了近60%。
（二）流转期限多属中长期。从土地流转期限看，5年以下的有128户，5年～10年的是114户，10年以上的是137户，分别占33.8%、30.1%和36.1%。
（三）70%的耕地流转给了经营大户。从土地流转的对象看，合计有268户占70.7%的农户土地流转给了土地经营大户，流转给一般农户的不足三成。
（四）农民法律意识逐渐增强，土地流转行为逐步规范。在此次调查的379个土地流转农户中，有238个签订有正规的流转合同，占62.8%，有42.7%的农户是委托村组与受让方签订合同。
（五）近七成农户获得的年亩均土地流转费用在500元以上。接近七成的土地流转农户每年获得的土地流转费用都在500元/亩以上，而2010年—2013年全省农户平均种粮净亩均收益分别是588元、620元、718元和760元。
（六）60%的流转耕地用于种植粮食。所调查农户流转的1993亩土地中，目前用于种植粮食作物的有1195亩，占60%。
农村土地流转主要成效
（一）促进了农业生产效益的提高。综合来看，规模户的小麦亩均生产收益（亩均生产收益等于亩产值减生产成本，下同）高出散户109.2元，高
34.6%。
（二）拓宽了农民增收渠道。土地流转和规模经营拓宽了农民的收入渠道，实现了农民的多元化增收，包括土地流转收入、外出务工收入、围绕经营主体的服务收入等。
（三）推动了农村劳动力稳定转移。如信阳市常年外出务工人员240万人，占农村劳动力的60%；驻马店市2003年后劳动力转移步伐明显加快并保持稳定，2013年农村劳动力转移达228万人。
（四）提高了土地资源的利用率。如商丘市农村通过“互换并地”的土地流转方式，重新整合了农村土地资源，多出近50多万亩土地。
土地流转中存在的问题
（一）流转土地“非粮”比例日益加重。由于种粮经济效益低，因此土地流入方基于经济利益诱惑，驱使他们在流转到手的耕地上从事“非粮”活动，有的甚至改变耕地的用途，从事非农业生产活动，完全背离了国家鼓励土地流转政策的宗旨。从调查结果看，由于各地监管的缺乏和引导不力以及对粮食生产的重视程度不够，农户流转土地的“非粮”比例已经高达40%，而土地经营大户的“非粮”比例更是从2010年的43.7%快速上升至目前的60%，更有个别地方耕地流转给大户后几乎没有一个是用来种粮的，这种情况在一些地区都实实在在地存在着。如果以2013年河南省农村土地流转比例33%计算，那么目前全省有超过13%的家庭承包耕地没有用于种粮。如果任由这种现象继续发展下去，那么未来河南粮食产量必将受到严重影响，甚至危及到国家粮食安全，所以必须引起高度重视并加以引导。
（二）土地流转服务组织建设和服务滞后。调查结果显示，只有41.3%的农户反映当地乡或村建有土地流转服务组织，38.2%的农户反映当地没有，还有20.5%的农户根本不清楚当地是否有这样的组织。政府服务组织建设滞后和服务缺位是制约土地流转健康有序发展的重要因素之一。
（三）强制流转土地的现象时有发生。依法、自愿、有偿是农村土地承包经营权有序流转所必须坚持的基本原则。但是调查中发现，有些地方的土地统一流转看似村民自愿，实则是村或组领导干部利用职权劝诱强制村民统一进行流转的。
（四）不签流转合同的现象还大量存在。调查结果显示，379个土地流转农户中，有37.2%的农户之间的土地流转是自发、无序、随意和不规范的，他们一般都是亲戚、朋友或邻里之间进行的土地流转。
（五）趋利行为不断抬升土地流转费。虽然土地流转是依法自愿的市场行为，合理的土地流转费也是确保农民收益的保障，但是一些地方“非粮”大户的趋利行为所引发的流转费无序攀升且偏离实际的结果，将进一步加重土地的“非粮”甚至“非农”化。本次调查的农户中有近1/4的流转费都在千元以上，而据调查全省规模种粮平均净收益2013年也刚刚接近1000元/亩。
促进农村土地依法依规有序流转，保障农民得到最大红利的建议
（一）加快修订完善相应法律法规，切实保障农民权益。加快相关法律法规的制定修订工作，依法保障农村经营体制改革。积极开展立法调研，为制定农村土地承包经营流转、农民专业合作社等方面实施性或创制性的地方法规做好准备。建议适时修改物权法、担保法和土地管理法、农村土地承包法、农民专业合作社法等法律，为集体经营性建设用地入市、农村宅基地和承包地财产抵押、转让提供法律依据，赋予农民充分而有保障的土地财产权利，将农村集体土地所有权用严格的法律形式确定下来。
（二）严格控制“非粮”化现象。为防止土地流转“非粮”、“非农”化倾向无序蔓延，建议各地划定永久基本粮田，严格保护，不得占用。土地流转，除城市近郊外，要确保流转耕地基本用于粮食生产，即便是丘陵山区，除山坡沟壑发展林果业外，有浇灌保障的基本山田或整理过的岭地也要以种植粮食作物为主。同时各级地方政府还必须做好监督核查工作，对耕地流入方的经营情况进行严格的监督和管理，切实确保粮地粮用。
（三）建立和完善农村土地流转服务体系。建议各级政府要加大对土地流转工作的财政扶持力度，设立专项资金，加强人员队伍建设，为土地流转提供有关法律政策宣传、信息提供、业务咨询、价格评估等服务工作。
（四）强化监督，严格规范土地流转的程序。各级人大要进一步加大监督力度，督促政府和行政主管部门依法规范农村土地流转的管理和服务工作，把土地流转和农民权益保护的各项规定和要求落到实处。各级土地流转服务组织，尤其是乡、村级服务组织，要充分发挥服务职能，规定无论是整村、整组或农户如果要将土地流转出去，应先在乡或村级流转部门登记备案，然后由流转部门根据耕地实际情况评估出大致的土地流转价格供流入和流出双方参考，在流转双方达成一致意见后，再组织双方签订规范的流转合同一式三份，除流转双方各执一份外，服务组织再存档一份。同时要对规模流转土地业主的资质、资信进行认真审查和风险评估，促其建立风险保障基金。
（六）制定推进土地健康流转的支持政策。有关部门要出台支持新型农业经营主体健康发展的指导意见，对示范性农民合作社和示范性家庭农场给予专门财政扶持和项目支持，并在金融、保险、税收等方面给予特殊优惠。加大对规模种粮经营主体的补贴力度，增加对种粮户特别是受让流转土地的种粮大户的直接补贴力度，补贴要与种植面积和售卖商品粮数量双挂钩。鼓励金融机构探索针对种粮大户等规模经营主体开展权属清晰、风险可控的大型农机设备、土地经营权等抵押贷款，适当提高抵押率。探索建立政府支持农业巨灾风险补偿基金，健全完善相关权益机制，逐步建立农业巨灾风险分散机制。
河南省人大常委会调研组
